Les difficultés rencontrées lors de l’élaboration du budget pour 2026 ont mis en évidence la nécessité de réformer les règles encadrant le débat parlementaire afin d’atteindre plusieurs objectifs :
1. Restaurer la confiance dans le travail parlementaire en développant une culture du compromis, condition d’une plus grande stabilité politique et d’un affaiblissement des tentations « dégagistes ».
2. Garantir un débat véritablement démocratique, respectueux de l’expression des opinions minoritaires.
3. Éviter la formation de coalitions contre-nature et renforcer la cohérence de l’action budgétaire.
4. Assurer une discussion aboutissant dans un délai prévisible, permettant d’établir un calendrier respectueux du pluralisme tout en garantissant l’adoption du budget dans les temps.
Une large majorité semble s’accorder sur le principe selon lequel la discussion et le vote du budget doivent être dévolues au Parlement, ce qui implique l’abandon du 49.3 et des ordonnances. Pour renforcer le parlementarisme, il serait également souhaitable de retirer au Président de la République le pouvoir de dissoudre l’Assemblée nationale. Les députés tirent en effet leur légitimité du suffrage universel tout autant que le président ; sauf circonstances exceptionnelles (démission, décès, mise en examen), ils devraient pouvoir exercer intégralement le mandat qui leur a été confié. La dissolution de convenance décidée par Emmanuel Macron après les élections européennes de 2024 a largement contribué aux désordres politiques qui ont suivi.
Certains avancent que le compromis ne ferait pas partie de la culture politique française, contrairement à ce que l’on observe dans d’autres régimes parlementaires européens ou au Parlement européen, où les groupes parviennent à constituer des coalitions majoritaires. Je ne partage pas cette analyse. Ces coalitions sont souvent fragiles, parfois incohérentes, et leur stabilité est loin d’être garantie. Surtout, elles peuvent aller à l’encontre d’un principe démocratique fondamental : la prise en compte des voix minoritaires. Dès lors qu’une coalition majoritaire se constitue, elle peut être tentée d’ignorer les autres groupes tant qu’elle parvient à maintenir sa cohésion. Chaque élu doit avoir le sentiment que son avis est pris en compte au même titre que n’importe quel autre. Evidemment un groupe minoritaire ne peut pas imaginer pouvoir imposer ses décisions aux autres mais il doit disposer d’un pouvoir d’influence en rapport avec son importance numérique. La recherche systématique d’une coalition majoritaire revient à exclure une partie des acteurs du débat, au risque d’alimenter frustration et radicalisation. Nous en avons vu les effets durant la présidence Macron, qui prétendait rassembler les « raisonnables » de chaque camp ; à quoi bon discuter alors avec les autres puisqu’ils ne sont pas raisonnables ? Cette approche a conduit à une gouvernance autoritaire et à une polarisation accrue des oppositions.
Les seules coalitions réellement souhaitables sont celles qui sont « cohérentes », c’est-à-dire celles dont chaque groupe de la coalition s’associera préférentiellement à n’importe quel autre groupe de cette coalition plutôt qu’à n’importe quel autre groupe extérieur à la coalition. Imaginer une coalition allant des communistes à LR, pour atteindre une majorité dans l’actuelle Assemblée, serait en contradiction totale avec les mandats confiés aux députés et constituerait une alliance contre-nature. De même, le « socle commun » sur lequel s’appuyaient les gouvernements précédents n’était pas davantage une coalition cohérente. Nous entrons probablement dans une période durable où aucun groupe, ni aucune coalition cohérente, ne pourra atteindre seul la majorité. Il faut donc imaginer des règles de conduite du débat parlementaire qui puissent s’en accommoder car, comme on le constate, les règles actuelles n’y parviennent pas.
Nous avons vu que la partie recettes du budget a été rejetée à la quasi unanimité (un seul député l’a approuvée!). Chaque amendement intégré au texte avait pourtant trouvé une majorité, mais l’ensemble ainsi construit ne satisfaisait plus personne. Cette proposition, parfois qualifiée de « Frankenstein », à l’image de la créature de ce dernier, était constituée de parties issues de différentes d’origines mais pour lequel, contrairement au roman de Mary Shelley, il n’a pas été possible d’insuffler la vie. Cela montre qu’il ne sert à rien de voter une série d’amendements si ceux-ci ne peuvent être recombinés dans une synthèse finale cohérente. Assurer la cohérence du budget est donc essentiel, et cela passe par le fait de confier son élaboration à un groupe parlementaire ou à une coalition cohérente.
Un mécanisme classique pour choisir entre plusieurs telles propositions cohérentes du budget consiste à organiser une succession de votes, à la manière de l’élection du pape : à chaque tour, la proposition recevant le moins de suffrages est éliminée, jusqu’à ce qu’une majorité se dégage. On peut condenser ce processus en un vote unique en demandant aux députés de classer les propositions par ordre de préférence. Les classements peuvent comprendre des ex aequo, voire être partiels (les propositions non classées étant alors considérées ex aequo en fin de liste). Ce mode de scrutin permet d’identifier la proposition capable d’agréger progressivement des soutiens au fur et à mesure que les autres sont écartées. Le texte retenu apparaît ainsi comme la meilleure option parmi celles demeurant en lice, ce qui lui confère une légitimité solide, même si le groupe ou la coalition qui l’a proposée n’est pas majoritaire, voire pas même majoritaire relative. En contrepartie, la proposition doit éviter d’être trop clivante et intégrer, dans la mesure du possible, des éléments susceptibles de satisfaire les groupes dont les propositions sont éliminées. C’est à ce stade que se situent les efforts de compromis nécessaires.
Le budget adopté devra être mis en œuvre par le groupe ou la coalition qui l’a proposé. Si ce dernier ne correspond pas au groupe de soutien du gouvernement en place, celui-ci devra démissionner. Une telle situation s’apparente donc à une censure du gouvernement mais de nature constructive puisqu’elle résulte de l’élaboration d’un budget alternatif qui est à la fois cohérent et légitime.
Chaque groupe parlementaire pourra présenter en amont une première version de sa proposition budgétaire. La phase précédant le vote combinera présentations en séance, réunions de groupes et d’intergroupes, auditions d’experts, etc. C’est également à ce stade que pourront se former des coalitions cohérentes. Les propositions issues de cette phase seront ensuite soumises au vote. Le texte retenu pourra encore être amendé marginalement, à condition que les amendements restent peu nombreux et n’altèrent pas l’équilibre financier du projet.
Le Sénat interviendra en fin de parcours, en examinant la proposition retenue tout en s’abstenant de tout jugement idéologique. Son rôle consistera à signaler les risques d’inconstitutionnalité, les éventuelles insincérités dans l’estimation des recettes, les incohérences entre objectifs et mesures, ou encore les effets indésirables possibles. Le groupe ou la coalition porteuse de la proposition devra répondre aux questions du Sénat et pourra introduire des amendements correctifs. Le texte sera également examiné par le Conseil constitutionnel et, le cas échéant, par la Cour des comptes.
En fixant des limites au nombre d’amendements, en encadrant le temps nécessaire à leur présentation, en déterminant une durée précise pour l’élaboration des propositions et pour l’examen du Sénat, il devient possible de maîtriser la durée globale du processus budgétaire.
Ce système renforce le parlementarisme, puisque c’est le Parlement qui détermine le choix du gouvernement, sans pouvoir lui-même être dissous par le Président de la République. Dans le pire des cas, le gouvernement pourrait changer chaque année, ce qui reste préférable aux instabilités récentes. Le Premier ministre, du fait de la fragilité de sa majorité, aurait cependant du mal à incarner durablement la politique étrangère du pays. Il resterait donc utile de conserver un Président de la République chargé de représenter la France en Europe et dans le monde, en étroite coordination avec les ministères de la Défense et des Affaires étrangères. Dans la mesure où l’élection législative deviendrait déterminante, l’élection présidentielle n’aurait plus nécessairement vocation à reposer sur le suffrage universel direct, mais pourrait être confiée à un collège de grands électeurs.
Eric Badouel